从公共卫生角度看，电子烟参照卷烟管理引发争议，问题症结实际上在于国内烟草专卖政企不分的体制一直掣肘国内控烟进程。因此控烟界担心，电子烟收归烟草专卖局监管，将是一种选择性的监管，可能不会从控烟的角度，积极落实电子烟管控措施，而且会令“控烟的敌人”更加庞大到难以对付。

中国的国家烟草专卖局打算明确将“电子烟等新型烟草制品”参照传统卷烟来管理。3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局发布了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，透露了这一监管动向。

参照卷烟管理的专卖体制模式来管理电子烟，从公共健康的视角如何看待？存在什么问题？有什么局限性？南都记者采访了公共卫生、财税等领域的专家。

1. 法规将如何调整？

征求意见稿在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条——“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”

工信部产业政策与法规司在起草说明中称，鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品应当参照《实施条例》中关于卷烟的有关规定执行。“这也与国际上主要国家和地区对于电子烟等新型烟草制品的监管方式一致。”

起草者还称，将电子烟等新型烟草制品参照《实施条例》中关于卷烟的有关规定执行，将大幅度提升电子烟监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题。

2. 电子烟等新型烟草制品包括哪些？

对于电子烟，目前尚缺乏统一标准的定义，通常有广义和狭义之分。

狭义的电子烟是一种非可燃性电子雾化装置，世界卫生组织称之为“电子尼古丁输送系统”。一种外形类似于传统卷烟的装置，通过电子加热手段云南香烟，将汽雾化的化学混合物（通常为液压混合物，多数含有尼古丁）向人体呼吸系统传送。也有一些此类雾化装置宣称不含尼古丁。

雾化类电子烟。

这一类的电子烟目前没有标准。2019年央视315晚会就曝光了电子烟尼古丁超标的问题，尼古丁含量标示模糊，极有可能导致过量吸入，造成危害。

广义的电子烟还包括加热不燃烧烟草制品，因其依靠电池加热而非打火机点燃，故又被称为加热不燃烧电子烟。一个明显的区别是，加热不燃烧制品加热的对象是烟叶，电子烟雾化的是含有尼古丁的烟油，二者都属于新型烟草制品。

国外一种加热不燃烧类的电子烟产品。

不过，在中国，加热不燃烧的烟草制品在2017年就已经明确其性质“本身就是烟草制品，没有改变烟草的本质属性”。因此，国家烟草专卖局在2017年下发的《关于加强烟草专卖市场监管工作的通知》中明确，按照烟草专卖法等相关法律法规要求，将加热不燃烧的卷烟纳入监管范围。

因此，此次征求意见稿中的“电子烟等新型烟草制品”主要针对非可燃性电子雾化装置类电子烟。

3. 控烟专家为什么反对烟草局管电子烟？

对于将电子烟参照传统卷烟来管理，国内的控烟界并不完全认同。原因主要是因为我国的卷烟实行烟草专卖体制，国家烟草专卖局本身就是中国烟草总公司。卖烟的人显然控不好烟。

国家烟草专卖局官网。

北京市控烟协会3月23日称，对电子烟的乱象应该加强监管，但建议不纳入烟草专卖监管，而是交给卫生健康部门、食品药品监管部门或市场监督管理部门监管。

北京市控烟协会会长张建枢认为，电子烟只有加热不燃烧型属于烟草，其他主要类型不是烟草制品，如果将电子烟全部纳入烟草专卖，是给已经对国民健康造成严重危害的烟草业进一步扩张的机会。“现在电子烟与普通烟草是竞争关系，如果把它们全部纳入烟草专卖监管，会使烟草业更加难以约束。”

全国政协委员、中国疾控中心研究员孙承业在2021年全国两会上提交了一份提案，建议保护青少年健康远离电子烟，加快行业规范出台。接受南都记者采访时，孙承业表示，如果把电子烟的管理权限交给国家烟草专卖局，这就相当于把电子烟当作烟草的替代品。“如果照搬卷烟管理的模式，不利于电子烟的管理。”

4. 卫健委曾表示要通过立法监管电子烟

根据2020年底发表在柳叶刀上的一篇研究，2015至2019年间，中国电子烟使用者数量在4年时间里增加了335万。其中男性为320万，女性为15万。而在2019年，中国疾病预防控制中心曾发布报告推算，我国15岁及以上人群使用电子烟的人数在1000万左右。

在此之前，国家卫生健康委曾表达出对电子烟监管的积极态度。

国家卫健委规划司司长毛群安2019年7月曾表示，“国家卫生健康委正在会同有关部门开展电子烟监管的研究，计划要通过立法的方式，对电子烟进行监管。”

国家卫健委规划司司长毛群安。

2018年，十三届全国人大一次会议决定，原来由工业和信息部牵头的《烟草控制框架公约》履约职责由新组建的国家卫生健康委员会接盘。此前，生产、销售卷烟的烟草专卖局的代管部门——工信部来承担《烟草控制框架公约》在中国的履约，违背了《烟草控制框架公约》中第5.3条“缔约方有责任保证烟草控制免受烟草业干扰”的规定。

电子烟监管作为烟草控制的一个重要议题，由卫生健康委负责，也是外界期待的。

不过，显然“立法监管电子烟”的步伐走的很慢。征求意见稿体现的思路是修改烟草专卖法的实施条例。实施条例由国务院颁布，属于行政法规，具有法律文件的性质。

对此，电子烟行业的观点则认为，现在是“参照”现有有关规定执行，说明在现有情况下新型烟草并未完全视同为烟草制品，利用现有法规监管，“未来不排除针对新兴烟草进行新的立法”。

5. 一直以来，烟草系统就想要握有电子烟监管权

与卫生健康系统相比，烟草专卖系统对监管电子烟的态度积极得多。

“烟草专卖局将近10年来一直有（获得电子烟监管权限的）这个想法，此次征求意见稿出炉是他们很大的一个突破。”一名了解情况的专家对南都记者说。

中国烟草总公司郑州烟草研究院院长谢剑平在2014年曾发表《电子烟相关技术与法律监管》。该文章从电子烟烟叶烟碱来源、电子烟与传统卷烟的相似性等方面论述了将电子烟纳入烟草专卖管理的依据。

值得一提的是，凭借“香烟减焦减害”的研究成果，谢剑平曾于2011年12月当选中国工程院院士，被媒体称为“烟草院士”，受到质疑。2012年5月初，中华医学会等7家社会组织联合致函中国工程院，恳请重新审议。

谢剑平发表于2014年的文章。

钟南山院士也曾为此火力全开，“绿色烟草产品，无非就是‘低焦’、‘淡味’、清香、加入天然植物萃取等意思，这些烟草行业的包装，早已被证实是欺骗，无法减轻吸烟的危害。”

2014年，国家烟草专卖局经济研究所李保江也发表文章《全球电子烟市场发展、主要争议及政府管制》，表示“把电子烟作为烟草制品管制是我国最为可行的方案”。

“我国有一套成熟完整的烟草制品管制框架，把电子烟作为烟草制品管制，可以直接运用现行的国家烟草专卖制度和管理体系，快速对电子烟生产、销售、进出口等实行全过程管制。”李保江在文章中表示。

电子烟行业人士表示，2015年4月，全国人大常委会曾对烟草专卖法作修改。当时就有呼吁在修法过程中明确将电子烟纳入烟草专卖管理，但没有通过。

2018年10月国家烟草专卖局在答复十三届全国人大一次会议第6801号建议时提出：“含有尼古丁的电子烟虽然与传统卷烟在外观上存在一定区别，但同样以烟碱为主要消费成分并具有成瘾性和健康风险。因此，我局认为对于含有尼古丁的电子烟，也应当纳入烟草制品进行监管。”

近几年，公开信息显示，烟草系统人士也发表了多篇关于电子烟监管权的文章。文章结论如出一辙，即：鉴于抽吸电子烟消耗的烟碱绝大多数源于烟草、电子烟与传统卷烟抽吸状态和抽吸动机的相似性，可将电子烟产品归类烟草制品，按照烟草制品的法规进行管制。

6. 中烟公司“有危机感”

这几年，烟草专卖局实际上已经开展了不少行动。

2018年，烟草专卖局和市场监管总局共同发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，2019年又发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，明确电子烟“线上禁售”。

据媒体报道，一些地方烟草专卖局人员，将管控范围延伸到非学校周边的商场、店铺，要求下架电子烟，否则对其进行行政处罚，甚至取消烟草专卖经营资格，店主面临“二选一”抉择。

2020年7月，烟草专卖局正式开启了“电子烟市场专项检查行动”，随后在两个月内约谈了电子烟及互联网企业136家。

据南都记者了解，国内电子烟行业生产烟油所需要的烟碱（即尼古丁）90%来自于进口。中烟集团及旗下子公司实际上也在布局新型烟草制品。

据证券时报报道，2020年8月的深圳国际电子烟产业博览会上，中烟两大子公司云南中烟和河南中烟都拿出自己的加热不燃烧产品。参展人员接受采访时也表示，传统烟草公司看到电子烟咄咄逼人的发展态势，自然有危机感，“希望工作研发也能参与其中，避免将来中国放开这个市场，处于劣势位置。”

媒体还报道，云南中烟为了发展电子烟，通过香港公司在深圳设立深圳市华玉科技发展有限公司，华玉科技生产各种烟具以及雾化电子烟。河南中烟采用了合作模式，和深圳御烟电子实业有限公司合作，只生产烟弹，其他都交给合作方。

7. 公卫专家如何看待电子烟参照卷烟管理？

新探健康发展研究中心主任王克安认为，电子烟是一种有害无益的物品，从公共卫生的角度出发，应该全面禁止这类物质在市场流通，但目前国内做不到完全禁止。

根据《2017年世卫组织关于全球烟草流行的报告》，在全球195个世卫组织成员国中，有30个禁止电子尼古丁传送系统（约占15%），具体包括澳大利亚、新加坡、柬埔寨、阿联酋等国家。

一种比较受公卫专家认可的理想模式是由药监部门来监管，如果电子烟宣称可以有助于戒烟，通过临床试验获得证据，提交药监部门审评审批上市。上市后，由临床医生开具处方才能使用。但王克安认为，这条路在中国走不通，主要有3个原因：一是中国的烟草行业实行专卖体制，政企不分，而在一些国家，烟草本身就属于食药监部门监管职权范围；二是中国药监部门从未显示出丝毫为公众监管电子烟的积极性；三是事实上电子烟企业也不会去做这样的临床试验并提交上市申请。

也有人建议，参照食品交由市场监督管理总局来负责，全国政协委员孙承业接受南都记者采访时就支持这种观点。不过，王克安认为，参照食品管理没有先例，可能更加麻烦。

王克安表示，在这种尴尬局面下，以卷烟管理的模式来管理电子烟，就成为一条在国内比较可操作的路径。一个好处在于，控制卷烟业已形成的一套模式可以完全复制到电子烟监管上，比如禁止广告促销赞助、禁止向未成年人出售、健康警示图形上烟包、公共场所禁止吸食电子烟、提升电子烟的税价等等。

事实上，由于烟草专卖体制存在，国内控烟进程缓慢。以禁止向未成年人销售卷烟为例，国内几乎不存在监管和处罚；此外，烟草专卖局迟迟不愿意推进健康警示图形上烟包的措施，对于全国层面和各个地方的公共场所室内禁止吸烟立法也百般阻挠。

“把电子烟监管归到烟草专卖局，这些控制措施做起来可能还是很困难，因为烟草专卖局管传统卷烟就很费劲，但至少明确监管职责后，公众有了问责对象。”王克安这样说。

实际上，电子烟监管存在许多不同于卷烟管理的问题。

比如，是否会限制尼古丁含量/浓度，像欧盟一样要求将烟油的尼古丁浓度限制为2%（目前国内常规产品为3.5-5%）；是否会禁售带有香味的电子烟，因为这些产品可能发挥“门户效应”，吸引越来越多的年轻人成为烟民。

可以说，从公共卫生角度看，电子烟参照卷烟管理引发争议，问题症结实际上在于国内烟草专卖政企不分的体制一直掣肘国内控烟进程。因此控烟界担心，电子烟收归烟草专卖局监管，可能是一种选择性的监管，实际情况中，烟草局并不会从控烟的角度，积极落实电子烟管控措施，而且会令“控烟的敌人”更加庞大到难以对付。

8. 参照卷烟管理，还有哪些问题待定？

世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任、对外经贸大学教授郑榕分析，电子烟参照卷烟管理能否落地，可能并不是工信部一家说了算，还有许多细节值得追问。比如，现在卷烟实行专卖体制，国内的所有卷烟实际上都来自“中国烟草总公司”一家。如果电子烟参照卷烟管理，也就是电子烟也只能由中国烟草总公司来生产销售。那意味着，“电子烟企业可能都会关门，这种管理模式会带来一系列影响。”

不过，电子烟行业人士预计，虽然提出参照卷烟管理，但是不会对电子烟实行“专卖”。“一旦纳入电子烟，整个行业都会走向衰败”，更有可能的做法是备案许可制。

行业预计，征求意见稿如果确定实施，对于电子烟的零售终端会有影响，比如未来电子烟招商开店需要取得经营许可，同时要遵守烟草的广告宣传管理，自动售卖机等布局都要受到限制，从量上会压缩部分产业链利润空间。

据了解，2019年烟草专卖局出台政策限制网上销售电子烟后，国内电子烟全面转向网下，有实体渠道的电子烟厂家占了优势，这也逼着电子烟厂家想要生存下来，就要开店。一旦参照卷烟管理，电子烟的线下销售也将受到传统卷烟行业的控制。

国内公共场所室内禁止吸烟立法迟滞多年，尚未通过。

另一个值得关注的问题是电子烟的进出口。郑榕告诉南都记者，在2001年中国加入WTO时，烟草业是受保护行业，国外品牌的烟草不能进入中国市场，主流国家的烟草市场也不向中国开放，这也是中国烟草行业无论进口还是出口量都非常小的原因。但是电子烟市场不同，全球90%的电子烟都是中国企业生产的云南香烟，如果将电子烟界定为烟草，电子烟的进出口是否会受贸易政策的影响，有待观察。

此外，电子烟的税收政策是否会相应调整也受到关注。“电子烟如果被界定为烟草制品，就应该征收烟草消费税”，郑榕说。

目前电子烟税收是按照一般消费品，收取13%的增值税，电子烟行业预计，一旦参照卷烟管理，电子烟税收将会提升至36%-56%，对电子烟行业也是一大打击。

采写：南都记者吴斌 发自北京